LIVIO LODI : I cc. dd. “FURBETTI DEL CARTELLINO” ED I POSSIBIL RIFLESSI IN MATERIA RETRIBUTIVA E PREVIDENZIALE

Una vicenda di grande attualità

Sono storie di questi giorni le continue denunce contro i dipendenti pubblici “sorpresi” a firmare (od a far firmare dai colleghi) il cartellino di presenza, o “badge”, che dir si voglia, per poi assentarsi, o non presentarsi affatto dal/nel posto di lavoro, rispettivamente.

Si tratta di una situazione conosciuta e, perché no, tollerata e consentita da decenni in moltissime Pubbliche amministrazioni, con l’aggiunta che il fenomeno, almeno dal punto di vista territoriale, è presente in ogni zona del nostro Paese, anche se è distribuito in modo disomogeneo con punte di frequenza maggiormente consistenti nel Mezzogiorno.

L’incresciosa infrazione, i cui protagonisti sono comunemente denominati “furbetti del cartellino”, ancorchè rappresenti un fatto di costume, può essere considerato, sotto altri profili, come un autentico latrocinio, se non addirittura come una delinquenza gratuita e, perché no, qualificabile come una truffa ai danni dell’Ente pubblico di appartenenza.

La locuzione con cui sono definiti tali trasgressori, ripetesi i “furbetti del cartellino”, non rende evidentemente giustizia in relazione alla gravità dell’infrazione ma, anzi, il vezzeggiativo utilizzato sembra quasi sminuire la responsabilità di chi ha commesso tale inadempienza, facendolo sembrare tuttaltro che disonesto, bensì una sorta di persona virtuosa, un soggetto, cioè, che si è ingegnato con arguzia per la soddisfazione di un proprio interesse non meglio qualificabile: sarebbe stato più rispondente alla verità se nell’immaginario collettivo tale individuo fosse stato identificato con tinte più fosche.

Certamente tutti noi manifestiamo indignazione allorchè veniamo a conoscenza di questi fatti di bassa moralità, sia perché l’atteggiamento nefasto continua ad essere perpetrato nonostante le specifiche misure sanzionatorie poste in essere recentemente (v. il decreto legislativo 20 giugno 2016, n. 116), come pure per la circostanza che in precedenza non sono state assunte iniziative drastiche, ed in ogni caso non appropriate, rivolte a punire i responsabili di tale nefandezza, della quale sono stati complici, anche in un recente passato, soprattutto i dirigenti della Pubblica amministrazione, se non altro a motivo dell’indifferenza dimostrata.

C’è inoltre da chiedersi perché si sia aspettato tanto ad emanare provvedimenti normativi che punissero tali atteggiamenti fraudolenti.

Brevi cenni sul contenuto del decreto legislativo 20 giugno 2016, n. 116

Il provvedimento in epigrafe, altrimenti denominato (“Riforma Madia” od ancora “Decreto assenteisti”), emanato in attuazione dalla delega contenuta nell’art. 17, comma 1, lettera s), della legge 7 agosto 2015, n. 124,  è entrato in vigore il 13 luglio scorso. Eppure sembra, come già detto, che i furbetti del cartellino non abbiano ancora smesso di comportarsi in maniera scorretta.

A parte le misure sanzionatorie, che si aggiungono a quelle preesistenti, e che pertanto rendono più severo l’intero sistema, le nuove misure anti assenteistiche, che si applicano ovviamente agli illeciti commessi successivamente alla suddetta data, sono improntate:             – sull’obbligatorietà dell’azione disciplinare (la mancata attivazione del procedimento, la mancata irrogazione dell’eventuale sanzione e l’omessa comunicazione alla Procura della Corte dei Conti, diventano infatti fonte di responsabilità a carico del dirigente all’uopo preposto);            – sulla celerità della proceduta. Pur nel rispetto dell’inviolabile diritto alla difesa di cui all’art. 24, comma 2, della Costituzione, è infatti previsto un procedimento disciplinare “accelerato” in caso di avvenuto accertamento dell’infrazione in flagranza di reato, mediante il quale il responsabile della struttura deve, in prima battuta, denunciare il fatto e provvedere alla sospensione cautelare del dipendente, senza la necessità della preventiva audizione dell’interessato;          – sull’eventuale responsabilità per il risarcimento del danno all’immagine alla Pubblica amministrazione (sia in capo al lavoratore che ha commesso il fatto, sia con riferimento a quella attivata attraverso soggetti terzi, che parimenti saranno imputati della medesima fattispecie sanzionabile).

La sospensione dal servizio è disposta dal responsabile della struttura in cui il dipendente lavora o, ove ne venga a conoscenza per primo, dall’Ufficio competente per i procedimenti disciplinari, con atto motivato, in via immediata e comunque entro quarantotto ore dal momento in cui i suddetti soggetti ne sono venuti a conoscenza. Per espressa previsione normativa, la violazione di tale termine non determina né la decadenza dall’azione disciplinare, né l’inefficacia della sospensione cautelare, fatta salva l’eventuale responsabilità del dipendente cui essa sia imputabile.

Durante la sospensione, al dipendente della Pubblica amministrazione, colto sul fatto, che con qualunque modalità, anche avvalendosi dell’aiuto di colleghi, abbia finto di essere in servizio o comunque abbia tratto in inganno l’Amministrazione circa il rispetto dell’orario di lavoro, non è più dovuto lo stipendio bensì il solo assegno alimentare nella misura stabilita dalle disposizioni normative e contrattuali vigenti.

In secondo luogo, la sospensione avvia ufficialmente il procedimento disciplinare,   che consiste nella contestazione per iscritto dell’addebito con la relativa convocazione del dipendente dinanzi al più sopra citato Ufficio competente per i procedimenti disciplinari, per il contraddittorio a sua difesa.

La convocazione avviene con un preavviso di almeno quindici giorni, durante il quale lo stesso dipendente può farsi assistere da un procuratore ovvero da un rappresentante dell’associazione sindacale cui il lavoratore aderisce o conferisce mandato.

Fino alla data dell’audizione, il dipendente convocato può inviare una memoria scritta o, in caso di grave, oggettivo e assoluto impedimento, formulare motivata istanza di rinvio del termine per l’esercizio della sua difesa per un periodo non superiore a cinque giorni.

A conferma dell’accelerazione impressa dal legislatore delegato, giova segnalare che il procedimento si deve concludere, in ogni caso, in 30 giorni (contro la durata di 120 giorni

del percorso tradizionale), come pure che il differimento del termine a difesa di cinque giorni eventualmente chiesto dal dipendente può essere disposto solo una volta.

Dopo aver ascoltato le difese, si adotta la sanzione che, nel caso in cui le argomentazioni addotte dal dipendente non fossero ritenute adeguate a giustificare il suo comportamento non conforme alla regola, consiste nel licenziamento del medesimo.

L’intero iter sanzionatorio per i dipendenti infedeli colti sul fatto si può pertanto così sintetizzare: quarantotto ore per essere sospeso, due settimane per difendersi, altre due settimane per incorrere nell’eventuale (anzi più che probabile) licenziamento.

Il decreto attuativo della legge delega fissa dunque un tempo certo – 30 giorni – per decidere la sorte dei suddetti dipendenti pubblici, più volte qualificati, come già detto impropriamente, “furbetti del cartellino”, sia pure limitatamente a coloro che vengano presi in flagrante a timbrare all’orologio segna tempo per sé e/o per altri.

Allo scopo di dare maggiore efficacia all’azione disciplinare, inoltre, il provvedimento non si limita a sanzionare il solo dipendente intestatario del badge, ma coinvolge anche chi eventualmente ne abbia agevolato con il proprio comportamento, commissivo od omissivo, la sua condotta fraudolenta.

Sempre in chiave finalizzatrice al risultato, il legislatore delegato si è infine preoccupato di chiamare in causa anche i dirigenti degli uffici: ai sensi dell’art. 1, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 20 giugno 2016, n. 116, infatti, nei confronti dei dirigenti che abbiano acquisito conoscenza del fatto, l’omessa attivazione del procedimento disciplinare e l’omessa adozione del provvedimento di sospensione cautelare, senza giustificato motivo, costituiscono illecito disciplinare punibile con il licenziamento, e di tutto ciò è data inoltre notizia, da parte dell’Ufficio competente per il procedimento disciplinare, all’Autorità giudiziaria ai fini dell’accertamento della sussistenza di eventuali reati.

Ciò costituisce (o per lo meno così si ha motivo di ritenere) una importante novità in quanto “rompe” il circuito di omertà (anzi di una autentica filiera di reticenza e/o acquiescenza) che in passato ha facilitato, ripetesi, l’increscioso fenomeno: non sembrerebbe infatti pensabile che un dirigente intenda ora correre il rischio di perdere il posto di lavoro per non denunciare un proprio subalterno inadempiente.

Ma il discorso non finisce qui! Al licenziamento potrà poi essere affiancato, qualora la Corte dei Conti lo ritenga opportuno, anche un provvedimento di risarcimento economico per danno di immagine per l’amministrazione.

La norma prevede infatti la denuncia al Pubblico Ministero e la segnalazione alla competente Procura regionale della Corte dei Conti, la cui attivazione deve avvenire entro quindici giorni dall’avvio del procedimento disciplinare.

La stessa Procura, “ … omissis  …  quando ne ricorrono i presupposti, emette invito a dedurre per danno d’immagine entro tre mesi dalla conclusione della procedura di licenziamento.

L’azione di responsabilità è esercitata, con le modalità e nei termini di cui all’articolo 5 del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19 [tra i quali ci si limita a segnalare la circostanza a mente della quale, allorchè ne ricorrano le condizioni, il Procuratore regionale può chiedere, al Presidente della sezione competente di azionare il sequestro conservativo di beni mobili e immobili del convenuto, comprese le somme e le cose allo stesso dovute, nei limiti di legge, n. d. a.], entro i centoventi giorni successivi alla denuncia, senza possibilità di proroga. L’ammontare del danno risarcibile è rimesso alla valutazione equitativa del giudice anche in relazione alla rilevanza del fatto per i mezzi di informazione e comunque l’eventuale condanna non può essere inferiore a sei mensilità dell’ultimo stipendio in godimento, oltre

interessi e spese di giustizia.” (art. 1, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 21 giugno 2016, n. 116).

I possibili riflessi in materia retributiva e previdenzialw

Il comportamento illecito dei “furbetti del cartellino” potrebbe (o, per meglio dire, dovrebbe) avere conseguenze, oltre che per il futuro, anche per il passato: stupisce infatti che il legislatore delegato si sia limitato ad affermare, in maniera alquanto laconica, che “ …  omissis  …  la falsa attestazione della presenza in servizio, accertata in flagranza ovvero mediante strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle presenze, determina l’immediata sospensione cautelare senza stipendio del dipendente, fatto salvo il diritto all’assegno alimentare nella misura stabilita dalle disposizioni normative e contrattuali vigenti, senza obbligo di preventiva audizione dell’interessato.” (art. 1, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 21 giugno 2016, n. 116).

Meglio sarebbe stato se nel testo della norma fosse stato meglio specificato che la sospensione dello stipendio avrebbe dovuto essere effettuata fin dalla prima rilevazione della falsa attestazione (ammesso, ovviamente, che ve ne siano state in precedenza): si può infatti verificare che, allo scopo di evitare inconvenienti di sorta dovuta ad elementi di incertezza circa l’identificazione del trasgressore, la contestazione, con la contemporanea sospensione dello stipendio, avvenga, prima di porre mano ad una questione così delicata, dopo un consistente lasso di tempo dal primo rilevamento, con la conseguenza che il dipendente continui a percepire lo stipendio fino all’accertamento definitivo ed inequivocabile dell’inadempienza.

Con questa affermazione non si vuole certamente sostenere che debba essere fatta, come si suol dire, “giustizia sommaria”, bensì che la Pubblica amministrazione sia tenuta, con tutti i possibili mezzi probatori, a svolgere un supplemento di istruttoria rivolto ad accertare la data a partire dalla quale abbia avuto inizio, in passato, la trasgressione, di guisa da recuperare, con effetto retroattivo, la retribuzione ed annullare la sottostante contribuzione.

La questione non è di poco conto se si considera, tanto per circoscrivere il discorso all’aspetto contributivo, che anche l’annullamento di qualche settimana dei periodi di assicurazione, può determinare il mancato riconoscimento del diritto alla pensione, in particolare di quella di vecchiaia ovvero della pensione anticipata.

Non mancano anche riflessi in materia di infortuni sul lavoro: qualora infatti dovesse verificarsi, in uscita dall’azienda, un infortunio c. d. “in itinere”, va da sé che il “furbetto” che in precedenza si era assentato dal posto di lavoro subito dopo aver marcato la propria presenza non debba essere tutelato dall’INAIL

Peraltro l’accertamento in flagrante potrebbe costituire solo la punta dell’iceberg dell’intera incresciosa questione, che potrebbe anche portare ad una rilevazione di inadempienza contrattuale antecedente a carico di un dipendente colto sul fatto.

Ed ancora, che il periodo di inadempienza contrattuale non può nemmeno essere oggetto di riscatto previdenziale rivolto a “colmare” tale vuoto contributivo, considerato  che tale fattispecie non rientra in alcuna di quelle previste dall’ordinamento previdenziale, vale a dire, sempre per fare degli esempi, i periodi di studio ed aspettativa; i congedi per la malattia del figlio; i periodi scoperti da contribuzione per rapporti di lavoro discontinui, stagionali, temporanei, ecc.), fattispecie che l’ordinamento ha ritenuto meritevoli della tutela rivolta a colmare i vuoti della posizione assicurativa dei soggetti interessati.

Il vero problema rimane quello dell’accertamento inequivocabile della data di inizio dell’inadempimento: bisognerà comunque procedere, come si suol dire, con i piedi

di piombo, anche attraverso indizi supportati da prove testimoniali da cui poter dedurre, ovviamente in modo certo, il comportamento infedele del dipendente.

E’ noto, in special modo agli addetti ai lavori, che nel rapporto di lavoro subordinato la prestazione lavorativa può essere sospesa, ma questo può avvenire unicamente per motivi ritenuti meritevoli di tutela da parte dell’ordinamento lavoristico-previdenziale (malattia, infortunio, congedo parentale, congedo matrimoniale, integrazione salariale, ecc.): la falsa attestazione circa il rispetto dell’orario di lavoro, oltre a costituire una modalità fraudolenta posta in essere per trarre in inganno l’Amministrazione presso la quale il dipendente presta servizio (e perciò stesso soggetto a sanzione) comporta anche, almeno per tutta la durata della “furbizia”, l’inesistenza stessa del rapporto di lavoro.

Ne consegue che, pur non sussistendo dubbio a chè il binomio retribuzione/ contribuzione non possa essere ritenuto legittimamente sussistente in relazione all’assenza ingiustificata dal servizio del dipendete colto in flagrande, il punto nodale dell’intero discorso rimane quello dell’accertamento del periodo durante tutto il corso del quale il comportamento del trasgressore sia, senza ombra di dubbio, sanzionabile: è assai probabile, ancorchè non condivisibile. che il legislatore delegato abbia inteso ignorare tale questione per motivi di ordine pragmatico, preferendo sanzionare il dipendente medesimo a partire dalla data (certa) della prima rilevazione.

Considerazioni conclusive

Oltre all’adozione di misure sanzionatorie, si rende indubbiamente altresì necessario porre in essere un complesso di metodologie che consentano allo stesso tempo di prevenire tale increscioso fenomeno: il malcostume, sia pure con molti distinguo tra amministrazione ed amministrazione, si appalesa talmente radicato e, soprattutto, con la caratteristica della capillarità, da far ritenere che sarebbe scarsamente efficace operare unicamente in una sola direzione (quella appunto di un sistema sanzionatorio “rinforzato” dal decreto legislativo 20 giugno 2016, n. 116).

In quanto fatto di costume, la prevenzione richiede tempi lunghi e strategie difficili da realizzare: giunge comunque notizia, diramata anche dai mass media, che un ospedale della Regione Campania ha adottato un sistema di rilevazione delle presenza non più basato sui badges, bensì sulle impronte digitali.

Tale innovazione, nonostante il clamore sollevato, risolve solo in parte il problema, dal momento che garantisce unicamente che le rilevazioni delle presenze di ciascun dipendente siano state effettuate personalmente anziché con l’aiuto dei colleghi. Certamente è già qualcosa, ma non assicura evidentemente che il “furbetto” (possiamo ora dire “non più del cartellino”) non si assenti dopo aver attestato la propria presenza sull’orologio marca tempo.

La specifica questione può essere risolta, certamente in maggior misura, mediante la predisposizione, laddove il processo produttivo delle singole strutture pubbliche lo consentissero, della misurazione quantitativa individuale del lavoro, nonché mediante la previsione di strategie gestionali basate sull’incentivazione economica per far sì che il dipendente “birichino” (si fa per dire) venga posto, d’imperio e/o con coinvolgimento morale e economico, finalmente in condizione di adempiere al proprio dovere.

Lo scarso livello di produttività imputabile ai pubblici dipendenti è indubbiamente un retaggio ancestrale, riscontrabile peraltro anche (sia pure in misura minore) in

ordinamenti diversi dal nostro, nei quali peraltro sussiste storicamente una maggiore cultura del lavoro ed una notevole capacità organizzativa.

Alcuni autorevoli studiosi, acutamente, bisogna riconoscerlo, analizzano il fenomeno ponendo in rilievo che gli Enti pubblici sono delle istituzioni necessarie e, entro certi limiti, perenni (cc. dd. “istituzioni perpetue”) che devono cioè comunque esistere, non potendosene fare a meno, e che quindi non avvertono la necessità di misurarsi con l’ambiente in cui realizzano le proprie finalità.

Tale caratteristica determina il convincimento, consapevole o inconsapevole, che qualunque possa essere l’effettiva efficienza, l’azienda pubblica continuerà ad attuare ugualmente i propri fini ed a non incorrere, come accade invece alle imprese, nella sanzione economica del fallimento.

Gli operatori economici privati (le imprese, appunto) devono invece necessariamente adattarsi  “in continuo” alle mutevoli condizioni del mercato per essere competitive (c. d. “adattamento di ambiente” ovvero, ed in modo più specifico, “adattamento al mercato”), pena la loro stessa sopravvivenza.

L’azienda, pubblica o privata che sia, è infatti un organismo e nessun suo componente può considerarsi immutevole, anche se alcuni di essi (si cita ad esempio la struttura organizzativa) sono destinati a permanere immodificati per tempi più lunghi di altri.

Una seconda circostanza, collegata alla precedente, riguarda la tendenza al conservatorismo, al tradizionalismo ed all’avversione verso ogni innovazione: la consapevolezza della perpetuità dell’Ente pubblico crea infatti una sorta di rigidità ed immobilismo organizzativi, che ovviamente contrastano con la necessità di modificare la struttura a suo tempo predisposta.

Lo stesso modo di essere dei pubblici dipendenti obbedisce di conseguenza ad una mentalità rivolta alla tradizione, che induce quindi ad operare come i loro predecessori nella convinzione di far bene malgrado i profondi progressi e le continue modificazioni apportati  alla tecnica economico-aziendale.

Un’altra circostanza (e chiudiamo l’argomento, anche se, per la verità, altri casi potrebbero essere citati) va ricercata nella formazione essenzialmente giuridica del personale direttivo (si affermava infatti che gli Enti pubblici erano amministrati dai laureati in giurisprudenza) anziché su base economica, come ad avviso di chi scrivere dovrebbe invece essere, o per lo meno “anche” essere. Fortunatamente, almeno sotto questo aspetto, ora le cose stanno cambiando, tanto da poter sostenere che gli stessi Enti siano gestiti prevalentemente dai laureati in economia o corsi affini.

Ne derivava che i funzionari ed i dipendenti pubblici avevano scarsa capacità di apprezzare e valutare l’aspetto economico degli atti che nell’azienda si eseguivano, ponendo invece il maggior peso su quello formale e giuridico: questa mentalità, evidentemente non adeguata alla bisogna, portava (e con i dovuti distinguo, porta tuttora) con sé un appesantimento nello svolgimento delle varie operazioni aziendali a tutto discapito della convenienza economica.

Anche se l’auspicio è che l’accelerazione che è stata data alla procedura dal più volte citato decreto legislativo n. 116 incominci a dare i frutti sperati, non mancano tuttavia dubbi e perplessità circa l’effettiva portata, in termini di efficacia, delle nuove misure.

Qualche Autore eccepisce infatti che in alcuni casi potrebbe entrare in gioco lo “Statuto dei lavoratori” (la legge 20 maggio 1970, n. 300), ed in particolare l’art. 4,

recentemente riscritto dal decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 151, laddove all’art. 23, comma 1, di tale ultima norma si legge appunto che “Gli impianti audiovisivi e gli altri strumenti dai quali derivi anche la possibilità di controllo a distanza dell’attività dei lavoratori possono essere impiegati esclusivamente per esigenze organizzative e produttive, per la sicurezza del lavoro e per la tutela del patrimonio aziendale e possono essere installati previo accordo collettivo stipulato dalla rappresentanza sindacale unitaria o dalle rappresentanze sindacali aziendali. In alternativa, nel caso di imprese con unità produttive ubicate in diverse province della stessa regione ovvero in più regioni, tale accordo può essere stipulato dalle associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. In mancanza di accordo gli impianti e gli strumenti di cui al periodo precedente possono essere installati previa autorizzazione della Direzione territoriale del lavoro o, in alternativa, nel caso di imprese con unità produttive dislocate negli ambiti di competenza di più Direzioni territoriali del lavoro, del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.”

Proprio in relazione all’utilizzo degli strumenti di video sorveglianza disciplinati dall’appena parafrasato art. 23, è stato affermato che in fase processuale e giudiziale si potrebbero avere non meglio identificati risultati opposti rispetto alle finalità dell’impianto normativo in commento, con la conseguenza che il licenziamento potrebbe non essere attivato.

Alcune delle ragioni che potrebbero inficiare il provvedimento di licenziamento, nonostante la fragranza di reato provata con l’utilizzo delle telecamere di video-sorveglianza, potrebbe essere collegate, da un lato, al fatto che le prove raccolte non vengano effettivamente utilizzate nel processo in quanto raccolte in violazione della normativa vigente, e, dall’altro lato, a questioni di natura organizzativa, gestionale ed economica relativi ai costi di applicazione dei controlli.

Tali affermazioni “a contrario” non sembrano, almeno questo è il parere di chi scrive,  condivisibili, visto che l’art. 1, comma 2, del più volte citato decreto legislativo n. 116, prevede che “La disposizione di cui al comma 1 [quella relativa, appunto, agli strumenti dai quali derivi la possibilità di controllo a distanza dell’attività dei prestatori d’opera, n. d. a.] non si applica agli strumenti utilizzati dal lavoratore per rendere la prestazione lavorativa e agli strumenti di registrazione degli accessi e delle presenze.”

Trattandosi di norma speciale, l’appena citato comma “deroga” (nel senso che assume preferenza o che comunque si impone) a quella generale, anche se successiva.

Staremo a vedere gli sviluppi che potrà assumere lo specifico problema dell’assenteismo nel pubblico impiego dopo l’emanazione del decreto legislativo in commento.

Francavilla al Mare (CH), lì 15 novembre 2016

 

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