LA VIGILANZA SUL LAVORO DOPO DEC.LEGVO 149/15

 Introduzione

Al fine di razionalizzare e semplificare l’attività di vigilanza in materia di lavoro e legislazione sociale, il D.Lgs. 149/2015 ha disposto l’istituzione di una Agenzia unica per le ispezioni del lavoro denominata “Ispettorato nazionale del lavoro”, che integra i servizi ispettivi del Ministero del Lavoro, dell’INPS e dell’INAIL.

L’Ispettorato ha personalità giuridica di diritto pubblico, è dotato di autonomia organizzativa e contabile ed è posto sotto la vigilanza del Ministro del lavoro e delle politiche sociali che ne monitora periodicamente gli obiettivi e la corretta gestione delle risorse finanziarie.

Attualmente si sta completando l’iter di approvazione dello Statuto dell’Ispettorato, condizione necessaria per l’avvio della nuova attività,mentre risulta gia’ nominato il direttore dell’Agenzia .

  Funzioni e compiti ispettivi

Il Servizio Ispezioni del Lavoro, strutturato presso le Direzioni Interregionali e Territoriali del Lavoro, rappresenta il soggetto principale del complesso sistema al quale, in base al D.Lgs. 124/2004 è conferito il controllo della corretta applicazione della legislazione in materia di lavoro, previdenza e sicurezza sui luoghi di lavoro attraverso “la vigilanza sulla regolarità della instaurazione e svolgimento dei rapporti di lavoro, la vigilanza sul rispetto dei diritti civili e sociali, la prevenzione e la promozione”.

Al personale ispettivo sono attribuite funzioni ispettive in senso stretto, accertative e/o sanzionatorie. La riforma dei servizi ispettivi iniziata nel 2004 che ha introdotto nuove norme sui poteri ispettivi, sulla programmazione e sul coordinamento dell’attività di vigilanza, è proseguita negli anni successivi con la emanazione di molteplici norme di legge e di disposizioni ministeriali, apportando profonde modifiche all’ispezione del lavoro sia in termini di approccio metodologico che di semplificazione dei controlli alle imprese.

L’Ispettorato svolge, in particolare, le seguenti funzioni:

a. esercita e coordina su tutto il territorio nazionale, sulla base di direttive emanate dal Ministro del lavoro, la vigilanza in materia di lavoro, contribuzione e assicurazione obbligatoria nonché legislazione sociale, ivi compresa la vigilanza in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, nei limiti delle competenze già attribuite al personale ispettivo del Ministero del lavoro, e gli accertamenti in materia di riconoscimento del diritto a prestazioni per infortuni su lavoro e malattie professionali, della esposizione al rischio nelle malattie professionali, delle caratteristiche dei vari cicli produttivi ai fini della applicazione della tariffa dei premi;

b. emana circolari interpretative in materia ispettiva e sanzionatoria, previo parere conforme del Ministero del lavoro, nonché direttive operative rivolte al personale ispettivo;

c. propone, sulla base di direttive del Ministro del lavoro, gli obiettivi quantitativi e qualitativi delle verifiche ed effettua il monitoraggio sulla loro realizzazione;

d. cura la formazione e l’aggiornamento del personale ispettivo, ivi compreso quello di INPS e INAIL;

e. svolge le attività di prevenzione e promozione della legalità presso enti, datori di lavoro e associazioni finalizzate al contrasto del lavoro sommerso e irregolare;

f. esercita e coordina le attività di vigilanza sui rapporti di lavoro nel settore dei trasporti su strada, i controlli previsti dalle norme di recepimento delle direttive di prodotto e cura la gestione delle vigilanze speciali effettuate sul territorio nazionale;

g. svolge attività di studio e analisi relative ai fenomeni del lavoro sommerso e irregolare e alla mappatura dei rischi, al fine di orientare l’attività di vigilanza;

h. gestisce le risorse assegnate ai sensi dell’articolo 8, anche al fine di garantire l’uniformità dell’attività di vigilanza, delle competenze professionali e delle dotazioni strumentali in uso al personale ispettivo;

i. svolge ogni ulteriore attività, connessa allo svolgimento delle funzioni ispettive, ad esso demandata dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali;

j. riferisce al Ministero del lavoro all’INPS e all’INAIL ogni informazione utile alla programmazione e allo svolgimento delle attività istituzionali delle predette amministrazioni;

k. ferme restando le rispettive competenze, si coordina con i servizi ispettivi delle aziende sanitarie locali e delle agenzie regionali per la protezione ambientale al fine di assicurare l’uniformità di comportamento ed una maggiore efficacia degli accertamenti ispettivi, evitando la sovrapposizione degli interventi.

L’organo dell’Ispettorato, che resta in carica per tre anni rinnovabili per una sola volta, è composto:

1. dal Direttore;

2. dal Consiglio di amministrazione;

3. dal Collegio dei revisori.

In particolare, il Direttore ha la rappresentanza legale dell’Ispettorato, provvede all’attuazione degli indirizzi e delle linee guida adottate d’intesa con il consiglio di amministrazione e approvate dal Ministro del lavoro e presenta al Consiglio di amministrazione il bilancio preventivo e il conto consuntivo.

Al Direttore sono assegnati i poteri e la responsabilità della gestione dell’Ispettorato, nonché la responsabilità per il conseguimento dei risultati fissati dal Ministro del lavoro nell’ambito, ove possibile, di massimali di spesa predeterminati dal bilancio o, nell’ambito di questo, dal Ministro stesso. È inoltre facoltà del Direttore proporre all’approvazione del Ministro del lavoro, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, modifiche ai regolamenti interni di contabilità adottati.

Il Consiglio di amministrazione, convocato dal componente che svolge le funzioni di presidente, coadiuva il Direttore nell’esercizio delle attribuzioni ad esso conferite, delibera il bilancio preventivo, il conto consuntivo e i piani di spesa ed investimento.

Il Collegio dei revisori svolge il controllo sull’attività dell’Ispettorato nonché, in quanto applicabili, degli articoli da 2397 a 2409 del Codice civile.

Con decreti del presidente del consiglio dei ministri saranno rideterminate in modo uniforme il trattamento di missione del personale ispettivo dell’Ispettorato, dell’INPS e dell’INAIL, in considerazione delle esigenze di utilizzo abituale del mezzo proprio per lo svolgimento della ordinaria attività istituzionale che comporta, il trasporto di strumenti informatici, fotocamere e altre attrezzature di lavoro, sulla base dei seguenti criteri:

1. mantenimento della misura dell’indennità chilometrica di cui al primo comma dell’articolo 15 della Legge 18 dicembre 1973, n. 836 come rideterminata dall’articolo 8 della Legge 26 luglio 1978, n. 417;

2. previsione di una specifica indennità volta a favorire la messa a disposizione del mezzo proprio;

3. previsione di coperture assicurative per eventi non coperti dal sistema assicurativo obbligatorio e dall’INAIL.

La dotazione organica dell’Ispettorato, non superiore a 6357 unità ripartite tra le diverse qualifiche, dirigenziali e non, è definita con apposito decreto. Nell’ambito della predetta dotazione organica, nella quale sono previste due posizioni di livello dirigenziale generale e 88 posizioni dirigenziali di livello non generale, sono ricomprese le unità di personale già in servizio presso le direzioni interregionali e territoriali del lavoro e presso la direzione generale per l’attività ispettiva del Ministero del lavoro.

A partire dal 2017, in relazione ai risparmi di spesa, la dotazione organica dell’Ispettorato sarà incrementata, ogni tre anni, di un numero di posti corrispondente alle facoltà di assumere previste dalle disposizioni in materia di turn-over del personale, con conseguente assegnazione delle relative risorse finanziarie da parte dell’INPS e dell’INAIL in relazione al contratto collettivo applicato dall’Ispettorato.

Il Ministro del lavoro è tenuto a nominare un comitato operativo presieduto dal Direttore dell’Ispettorato e formato da un esperto dei ruoli del Ministero del lavoro, uno dell’INPS e uno dell’INAIL. Il Comitato svolge in particolare le seguenti funzioni:

1. coadiuva il Direttore dell’Ispettorato nella definizione degli atti di indirizzo dell’attività di vigilanza in materia di lavoro e legislazione sociale da sottoporre alla Commissione centrale di coordinamento;

2. assicura ogni utile coordinamento tra l’Ispettorato, il Ministero del lavoro, l’INPS e l’INAIL, sia ai fini di una corretta ed efficace gestione del personale ispettivo che della definizione degli obiettivi in relazione ai complessivi piani di attività delle stesse amministrazioni;

3. adotta, in raccordo con il Direttore, misure finalizzate ad una più efficace uniformità dell’attività di vigilanza, ivi comprese misure di carattere economico e gestionale;

4. monitora le attività dell’Ispettorato, trascorsi 12 mesi dalla sua istituzione, al fine di valutarne la concreta funzionalità ed efficacia di azione.

Le funzioni di polizia giudiziaria

Gli ispettori del lavoro, nei limiti del servizio a cui sono destinati e secondo le attribuzioni ad essi conferite dalle singole leggi e dai regolamenti, sono Ufficiali di Polizia Giudiziaria e, in quanto tali, al pari degli altri soggetti a cui è riconosciuta la stessa qualifica (Carabinieri, Polizia di Stato, Guardia di Finanza) rivestono un ampio potere nell’ambito dell’attività investigativa. Inoltre, per tale motivo l’ispezione del lavoro trova una rilevante collocazione nel nostro sistema giudiziario con l’ispettore che, ai sensi dell’art. 109 della Costituzione, è posto nella diretta disponibilità della Procura della Repubblica presso il Tribunale territorialmente competente, a supporto della sezione di Polizia Giudiziaria, per indagini ed accertamenti inerenti alle competenze specifiche dell’ispettore stesso.

Gli ispettori degli Enti Previdenziali, nell’ambito dell’attività istituzionale espletata, rivestono la qualifica di Ufficiali di Polizia Giudiziaria con poteri differenti rispetto ai colleghi del Ministero del Lavoro.

Relativamente ai poteri procedurali dell’ispettore del lavoro, fermo restando quello di accesso in tutti i luoghi di lavoro (DPR 520/1955) e il potere di accertamento, gli ulteriori poteri conferiti al personale ispettivo del Ministero del lavoro possono essere conglobati in ambito amministrativo e in ambito penale precisando che taluni poteri sono estesi anche al personale ispettivo appartenente ad altri Organi di vigilanza.

Nell’ambito amministrativo sono compresi il potere di riqualificazione (art.7 D.Lgs. 124/2004), il potere sanzionatorio attraverso la contestazione/notifica di illecito amministrativo (art.14 Legge 689/1981), il potere di conciliazione in sede di conciliazione monocratica (art.11 D.Lgs. 24/2004), il potere di diffida accertativa per crediti patrimoniali (art.12 D.Lgs. 124/2004), il potere di diffida obbligatoria (art. 13 D.Lgs. 124/2004), il potere di disposizione (art. 14 D.Lgs. 124/2004), Il potere di sospensione dell’attività imprenditoriale (art. 14 D.Lgs. 81/2008), il potere di inchiesta amministrativa sugli infortuni sul lavoro (art. 236 D.Lgs. 51/1998).

Nell’ambito penale, nei casi in cui si ravvisino estremi di reato, l’ispettore del lavoro procede in qualità di Ufficiale di Polizia Giudiziaria esercitando i suoi poteri attraverso l’emissione della prescrizione obbligatoria (art. 20 del D.Lgs. 758/94 e art.15 d.lgs. 124/2004), il sequestro preventivo nei cantieri edili (art. 321 comma 3-bis c.p.p.), la diffida per le ritenute previdenziali non versate (art. 2 Legge 238/83 e s.m.i.), la diffida per omesso versamento dei contributi e premi (art. 37 Legge 689/81 e art.116 Legge 338/2000).

Coordinamento

Con la riforma dei servizi ispettivi varata con il D.Lgs. 124/2004, è stata definita – per la prima volta – una politica della vigilanza nei luoghi di lavoro secondo le indicazioni fornite dall’Amministrazione centrale seguendo una logica di coordinamento di tipo verticale che assicuri un indirizzo unitario per tutti gli Organi di vigilanza in ordine alle priorità da perseguire e gli obiettivi da realizzare.

Il coordinamento viene esercitato a “cascata” dalla Commissione di Coordinamento Centrale (art.3 D.Lgs. 124/2004), dalla Commissione di Coordinamento Interregionale (art. 15 comma 1 lettera a) DPCM del 14 febbraio 2014) e dalle Direzioni Territoriali del Lavoro (art. 16 comma 1 lettera a) del DPCM 121/2014 e del DM 4 novembre 2014 MdL).

 Programmazione

La programmazione dell’attività di vigilanza è in capo al Ministro del lavoro ed al Direttore Generale della Direzione Generale per l’Attività Ispettiva ed a livello centrale costituisce il momento determinante per l’impostazione di un’azione mirata su obiettivi concreti di prevenzione e di repressione nei casi di violazione delle leggi sociali.

A seguito delle recenti disposizioni ministeriali, la programmazione viene formulata sulla base delle risultanze delle indicazioni provenienti dalle strutture periferiche (DTL) riguardanti pertanto le singole realtà territoriali, che sono sostanzialmente diverse, a loro volta acquisite anche in sede di CLES (Comitato per il Lavoro e per l’Emersione del Sommerso) che è un organo collegiale con 18 componenti di nomina prefettizia, operante a livello provinciale con il compito di fornire indicazioni sulle maggiori criticità riscontrate in materia di lavoro delle quali si terrà conto in sede di programmazione annuale dell’attività di vigilanza.

Procedimentalizzazione

A garanzia della correttezza tecnico-giuridica e dell’uniformità dei comportamenti tenuti dal personale ispettivo su tutto il territorio nazionale ed allo scopo di prevenire fenomeni “distorsivi” nell’applicazione delle norme vigenti, la Direzione Generale per l’Attività Ispettiva ha impartito precise disposizioni per il personale di vigilanza, in ordine alle linee metodologiche ed operative da seguire fase per fase dalla programmazione dell’attività ispettiva fino alla emissione dei provvedimenti, utilizzando la modulistica ministeriale appositamente predisposta per ciascun atto.

In proposito, per conferire maggiore incisività alle direttive impartite, il Ministro del lavoro con Decreto del 15 gennaio 2014 ha approvato ed emesso il “Codice di comportamento ad uso degli ispettori del lavoro” che, rivisitando quello del 2006 precedentemente adottato, costituisce un indirizzo deontologico per il personale ispettivo ed un vero e proprio vademecum per il corretto svolgimento dell’attività di vigilanza nelle sue varie fasi procedurali. Il Codice, nell’ambito dei profili deontologici della funzione ispettiva, richiama i valori fondamentali che la stessa assume nell’interesse pubblico e della tutela sociale del lavoro e che si concretizzano nell’imparzialità, nell’obiettività, nella riservatezza professionale, nella trasparenza, nell’onestà e nell’integrità.

La trasparenza e l’uniformità dell’azione ispettiva, oltre a rappresentare un preciso dovere nei confronti dei soggetti ispezionati, costituiscono elementi imprescindibili per sostenere la correttezza dell’azione amministrativa di controllo, al fine di renderla più efficace e credibile e che incide sui comportamenti degli operatori economici nonché dei professionisti che li assistono. Per assicurare tali elementi, l’Amministrazione centrale oltre che a procedimentalizzare l’azione ispettiva, ha varato il “progetto trasparenza” all’interno del quale ha individuato una serie di “interlocutori qualificati” (Presidenti dei Consigli Provinciali degli Ordini Professionali, Presidenti Provinciali delle Organizzazioni datoriali, Segretari provinciali delle OOSS più rappresentative) i quali, al di fuori delle procedure contenziose ordinarie, possono segnalare, alla Direzione Generale per l’Attività Ispettiva, eventuali comportamenti in contrasto con il codice etico/deontologico assunti dall’ispettore o inosservanze commesse dagli stessi rispetto alle procedure previste dalla legge o dalle disposizioni ministeriali.

L’assistenza che il professionista abilitato ex legge 12/1979 può fornire al datore di lavoro nell’ispezione, è da ritenere indispensabile e fondamentale, in considerazione della complessità della procedura e degli effetti sanzionatori che ne possono derivare. Non a caso, recenti disposizioni di legge prevedono espressamente che l’ispettore, in sede di primo accesso ispettivo subito dopo la sua presentazione in azienda, debba obbligatoriamente informare il datore di lavoro o il diverso interlocutore presente che ne fa le veci, del suo diritto a farsi assistere dal professionista delegato, nel corso dell’ispezione che si accinge ad iniziare.

Il ruolo del professionista è rilevante anche nelle fasi successive nel caso in cui si renda necessario attivare gli strumenti di difesa più adatti alla circostanza.

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