LA DIFFIDA AMMINISTRATIVA EX ART.13 LEGGE N.124/04

Com’è ormai   noto,   l’articolo 13  della legge n.124/04 prevede che   il personale ispettivo( nonchè dal 25.8.2007 anche il personale amministrativo degli istituti previdenziali ,ai sensi dell’art.4 comma 6 della legge n.123/07 ) , quando   rilevi inadempimenti dai cui derivino sanzioni amministrative, ha l’obbligo di diffidare il datore di lavoro a regolarizzare le inosservanze “comunque sanabili”, fissando il relativo termine. In caso di ottemperanza alla diffida, il datore di lavoro potrà essere ammesso al pagamento delle sanzioni nella misura pari al minimo edittale ovvero nella misura pari ad un quarto della sanzione stabilita in misura fissa, con conseguente estinzione del procedimento sanzionatorio in caso di avvenuto pagamento. La diffida, peraltro, interrompe i termini di cui all’art. 14 della legge n. 689/1981, “fino alla scadenza del termine per la regolarizzazione”, mentre  in   caso di accertata inottemperanza, l’attività ispettiva riprenderà il suo corso.

E’   chiaro che il Legislatore ha inteso introdurre in tema di illeciti amministrativi una procedura che  si riporta   in parte a quella prevista dagli artt.20 e ss. del D.Lgs.758/94 in materia di illeciti penali contravvenzionali (cd. prescrizione obbligatoria), procedura, peraltro, estesa dall’art.15 del D.Lgs.124/2004 a tutte le ipotesi di reato in cui sia prevista la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda ovvero la contravvenzione sia punita con la sola ammenda.

Altrettanto chiaro    è  che la predetta  intenzione del Legislatore è stata  dettata dall’esigenza di contenere al massimo il contenzioso  ,   premiando   la collaborazione della parte datoriale   .

 Sull’argomento , onde   prevenire e superare qualche perplessità degli operatori dei settori  istituzionali coinvolti e dell’utenza interessata è intervenutla DGAI del Ministero del Lavoro con due distinte  circolari  d’indirizzo applicativo,recanti rispettivamente il n.24/ 2004 ed il n.9/2006.

 Nella  prima circolare si stabilisce che :

-il personale ispettivo delle Direzioni del Lavoro e degli Enti previdenziali per profili di competenza,constatata l’inosservanza di norme per inadempimenti cui la legge ricollega sanzioni amministrative

 – nel verbale di ispezione deve provvedere “a diffidare il datore di lavoro alla regolarizzazione delle inosservanze comunque sanabili, fissando il relativo termine”,di conseguenza la diffida opera   quale condizione di procedibilità  ;

 – sono da ritenersi escluse dall’ambito della diffida tutte le violazioni in cui l’interesse sostanziale (soprattutto relativo alla tutela dell’integrità psico-fisica e della personalità morale) protetto dalla norma non è in alcun modo recuperabile   ,mentre sono  da ritenersi “sanabili” le violazioni amministrative relative ad adempimenti omessi, in tutto o in parte, che possono ancora essere materialmente realizzabili, anche qualora la legge preveda un termine per l’effettuazione dell’adempimento (illeciti omissivi istantanei con effetti permanenti). ;

 – è  possibile attivare la procedura in esame anche nelle ipotesi in cui il trasgressore abbia, ancor prima dell’adozione della diffida, rientrando tale   fattispecie   seppur latamente, nella nozione di sanabilità in quanto la finalità tutelata dalla disposizione viene comunque salvaguardata mediante un comportamento posto in essere volontariamente dal trasgressore  ,realizzandosi in questa   ipotesi la c.d. diffida ora per allora;

  -l’ottemperanza   alla diffida comporta l’estinzione del procedimento     sanzionatorio    a seguito del  pagamento di una somma agevolata a titolo di sanzione;

   -la  diffida  interrompe i termini di cui all’art. 14 della legge n. 689/1981, “fino alla scadenza del termine per la regolarizzazione”, mentre, verificata l’inottemperanza, l’attività ispettiva riprende il suo corso ;

 – la diffida trova applicazione a decorrere dal 27 maggio 2004 ed è applicabile anche alle violazioni commesse antecedentemente a tale data.

 La  seconda circolare,a cui risulta allegato l’elenco non esaustivo delle principali violazioni amministrative susscettibili di diffida,oltre  a ribadire   il carattere obbligatorio della diffida,nel senso che la stessa  costituisce una condizione di procedibilità dell’azione sanzionatoria degli illeciti amministrativi in materia di lavoro e legislazione sociale,   evidenzia  che l’adozione della contestazione/notificazione di una violazione sanabile non preceduta dal provvedimento disciplinato dall’art.13  del dec.leg.vo n.124/04,risulta inficiata da un vizio di carattere procedimentale,che si ripercuote sulla legittimità del provverdimento stesso.
La stessa   altresì esemplifica circa le situazioni  in cui la   regolarizzazione  da parte del datore di lavoro non sia materialmente possibile ed afferma  conclusivamente che per  tutte   le  materie  di competenza degli ispettori del lavoro ,compresa la sicurezza , ove residuano competenze accertative dello Stato,è  applicabile la diffida. 

Un aspetto particolare dell’istituto in esame concerne il termine che   il personale ispettivo deve fissare nel provvedimento di diffida , precisando    al  datore di lavoro  la scadenza  per la regolarizzazione delle inosservanze  accertate  e che per   prassi    viene  espresso di norma  indicando ” entro gg …”.

Evidenziato che,come accennato, per espressa  previsione  dell’ art.13 del decreto leg.vo n.124/04,  l’adozione della diffida interrompe i termini di cui all’art.14 della legge n.689/91(90  ovvero 360 giorni per la notificazione),anzitutto e’ da dire che  al pèersonale ispettivo risulta noto che  è confacente   non assegnare un termine troppo lungo per il pagamento della sanzione ridotta ,in quanto lo stesso potrebbe trovarsi a disporre di tempi obbiettivamente ristretti per la notifica dell’illecito amministrativo,soprattutto se il trasgressore  , non pagando , cerchi di inficiare  il seguito della procedura.

 Per il computo dei termini  valgono le regole dettate dalle norme civilistiche (articoli 2963 cc e 155 cpc  ) ,cosi’ che  per il computo a giorni non si tiene conto del giorno iniziale ( costituito dalla data di  intervenuta conoscenza della  diffida) ,  mentre viene conteggiato nel calcolo numerico dei giorni utili quello finale(rappresentato dal giorno di scadenza del periodo in giorni assegnato in   diffida ) .Nel caso in cui il giorno di scadenza sia un giorno festivo, la scadenza stessa  del termine è prorogata di diritto al primo giorno seguente non festivo, avendo cura di rammentare che il sabato non è considerato giorno festivo.

Si osserva peraltro che  il  termine viene detto perentorio se   una data attività deve essere compiuta entro  il periodo temporale di scadenza del medesimo.Se il termine non viene rispettato    ,  l’attività, pur se eventualmente compiuta, risulta inutile, nel senso che non viene considerata utile ai fini di certi effetti favorevoli, con conseguente applicazione di effetti sfavorevoli.

   Invece il termine viene detto    ordinatorio, se, all’inosservanza del medesimo, non sono previste effetti sfavorevoli.Riguardo al termine della  diffida ,dato atto della mancanza  nella legge di  un’esplicita  previsione contraria   ,nonchè tenuto conto dello scopo perseguito dall’istituto in esame ,  da indiviuduare ,come sopra detto,nell  ‘esigenza, (peraltro risultante  caratteristisca  di tutto il  decreto legislativo n.124/04 ) di contenere al massimo il contenzioso ,cosi ‘ da   venir  incontro  alla disponibilità  per l’  ottemperanza  del datore di lavoro, l’orientamento è  di  escludere per lo   stesso  il carattere della perentorietà e di conseguenza di ammettere ,in presenza di valide e documentate ragioni ,tempestivamente rappresentate ed attentamente valutate dall’accertatore di riferimento,l’eventualità di una proroga in caso   di inosservanza dello stesso  per oggettivo impedimento a carico del datore di lavoro interessato.

Diversamente dal termine perentorio, la funzione  di quest’ultimo è quella di “ordinare” l’attività amministrativa, indirizzandola verso determinate procedure ed esiti; per cui, il  suo non rispetto non comporta il verificarsi di decadenze e l’applicazione di effetti sfavorevoli.

Viceversa, la funzione del termine perentorio è quella di obbligare, in termini assoluti, il compimento di una data attività entro un determinato lasso temporale, al fine di fornire tempestività e certezza temporale all’attività medesima.
 
  Il termine ha carattere perentorio qualora la legge preveda una decadenza. Il problema sorge quando la legge nulla dice in merito e   la qualificazione del medesimo come perentorio dipende dalla particolare esigenza   perseguita dalla legge ,avvertendo che di norma  i termini fissati dalla stessa per l’esercizio di un diritto hanno natura ordinatoria, salvo che non sia disposto espressamente il contrario ovvero che la perentorietà sia desumibile da concrete ragioni pubblicistiche di buon andamento dell’azione amministrativa   ed in ta caso    diventa  importante la ricerca interpretativa atta  ad individuare   gli scopi perseguiti dalla legge.

 Sembra oportuno aggiungere che   in ogni caso detta eventuale proroga   non potrà che essere di breve periodo,stante   il rischio che, per il  protrarsi dell’interruzione  del termine ai fini dell’art.14 della legge n.689/81 ,  venga compromessa  la procedura di  notificazione dell’illecito.

Si conclude  rinviando     per quanto d’interesse conoscitivo  all’unita scheda a suo tempo predisposta dalla D R L di L’ Aquila  sul percorso operativo   a carico delle strutture territoriali del Ministero del  Lavoro e dell’utenza  per dare attuazione alla diffida amministrativa disciplinata dall’art.13 del dec.leg ,vo n.124/04:

 

1.Quando il personale ispettivo della DPL nel corso dell’attività di viguilanza constata l’inosservanza delle norme in materia di lavoro e legislazione sociale e  rileva inadempimenti comunque sanabili a cui si ricollegano sanzioni amministrative,predispone il verbale d’ispezione contenente la diffida al datore di lavoro per la regolarizzazione delle inosservanze comunque sanabili,fissando il relativo termine.  

 2)      Il verbale d’ispezione viene notificato dalla DPL al datore di lavoro.

 3)      Entro il termine stabilito dall’ispettore, il datore di lavoro può ottemperare alla diffida, ponendo in essere gli adempimenti in precedenza omessi in tutto o in parte  che possono ancora essere materialmente realizzabili e per cui le norme legislative stabiliscono sanzioni amministrative.

 4)      Il datore di lavoro documenta alla DPL competente di aver ottemperato alla diffida entro il termine fissato.

 5)      La DPL competente dà atto al datore di lavoro dell’avvenuta ottemperanza nel termine alla diffida comunicandogli l’ammissione al pagamento di una somma agevolata a titolo di sanzione ridotta, pari al minimo fissato dalla legge oppure, in caso di sanzioni in misura fissa, ad un quarto dell’importo stabilito.

 6)      Acquisita la documentazione relativa all’intervenuto pagamento agevolato per ottemperanza alla diffida, la DPL dispone l’estinzione del procedimento sanzionatorio, dandone comunicazione al datore di lavoro interessato.

 7)      In caso di decorso del termine assegnato con la diffida senza ottemperanza  alla stessa, si determina a carico del datore di lavoro interessato, la riattivazione del procedimento sanzionatorio ordinario non operando più l’interruzione dei termini di cui all’art. 14 della legge 689/81, sancita dall’art. 13 c. 3 del D. L.vo 124/04.

 N. B. Nella fattispecie  in cui l’ammontare della somma, determinata ai sensi dell’art. 13 ( minimo fissato  dalla legge ovvero, in caso di sanzione fissa, un quarto dell’importo stabilito ) sia superiore alla sanzione  in misura ridotta quantificata ai sensi dell’art. 16 legge 689/81( un terzo del massimo ovvero se più favorevole il doppio del minimo), non risulta conforme alla finalità dell’istituto procedere all’atto di diffida.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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